《公募基金管理人管理办法》及其配套规则起草说明

2020年10月14日

为了进一步加强对公开募集证券投资基金管理人(以下简称公募基金管理人)的监督管理,规范公募基金管理人的行为,保护基金份额持有人及相关当事人的合法权益,我们根据新修订《证券投资基金法》的有关规定,结合近年来基金行业发展和监管的实践,对《证券投资基金管理公司管理办法》(证监会令第84号)进行了修订,并起草了《公开募集证券投资基金管理人管理办法》及其配套规则。现将主要修订情况说明如下:

一、修订背景

新修订的《证券投资基金法》全面总结九年来法律实施的经验,对公募基金管理人的规范进行了大幅调整,主要包括:一是放宽公募基金管理人范围,允许基金管理公司(以下简称基金公司或者公司)以外的其他机构担任公募基金管理人;二是从主要股东的资质等方面,放宽公募基金管理人的准入条件,允许公募基金管理人通过专业人士持股等方式,强化激励约束机制;三是取消基金公司设立分支机构核准、5%以下股东变更核准公募基金管理办法,以及变更公司章程条款审批等项目,大幅减少行政审批;四是细化公募基金管理人及其股东、实际控制人的行为规范,丰富执法手段和监管措施,加大监管权力和责任。

为更好地落实《证券投资基金法》的上述要求,我们结合近期基金行业的发展要求,对《证券投资基金管理公司管理办法》(证监会令第84号)进行了修订,并起草了《公开募集证券投资基金管理人管理办法》及其配套规则。本次修订继续贯彻“加强监管、放松管制”的总体思路,因应行业发展的需要,放宽行业准入门槛,弱化行政审批,增强行业的活力,同时在统一监管的基础上,细化对基金公司及其他机构等各类公募基金管理人的各项监管要求,切实保护基金份额持有人及相关当事人的合法权益。

二、修订的主要内容

(一)扩大公募基金管理人范围,将法规名称调整为《公开募集证券投资基金管理人管理办法》。

《证券投资基金法》第12条为基金公司以外的其他机构参与公募基金管理业务预留了法律空间。年初我会发布了《资产管理机构开展公募证券投资基金管理业务暂行规定》,对符合条件的证券公司、保险资产管理公司、私募证券基金管理机构等机构开展公募业务提出了原则性的要求。

上述机构与基金公司虽然在组织形式、行业类别、经营范围、受规管程度等方面存在差异,但是他们均为公募基金管理人,在开展公募基金管理业务、保护投资者利益等方面并无不同,对相关监管规则也应当同等适用。因此,我们将其他机构与基金公司一并纳入监管范围,并相应地将监管规则的名称由《证券投资基金管理公司管理办法》(以下简称《公司管理办法》),调整为《公开募集证券投资基金管理人管理办法》(以下简称《管理人管理办法》).

(二)优化主要股东、非主要股东、境外股东条件,降低基金公司的准入门槛。

《证券投资基金法》放宽了基金公司的准入条件,经报国务院批准,《管理人管理办法》从以下几个方面对基金公司的股东条件进行了细化:

1、主要股东。根据实际情况,对机构和专业人士担任主要股东分别规定不同的条件。

(1)主要股东为机构的,应当符合以下条件:具有经营金融业务或者管理金融机构的良好业绩;净资产不低于人民币2亿元;资产质量良好、具有良好的财务状况;最近3年没有因违法违规行为受到行政处罚或者刑事处罚、没有因违法违规行为正在被监管机构调查,或者正处于整改期间、具有良好的社会信誉,最近3年在金融监管、税务、工商等行政机关,以及自律管理、商业银行等机构无不良记录。

要求主要股东机构的净资产应当不低于2亿元人民币,这主要参考了《证券法》、《保险法》的立法经验。在目前各类金融机构中,商业银行、信托公司没有主要股东的要求;《期货交易管理条例》规定期货公司应有主要股东,但未提出财务指标要求;《证券法》、《保险法》规定证券公司、保险公司应有主要股东,且净资产不低于人民币2亿元。这项标准相比较于原法规定的注册资本不低于3亿元,更能体现机构的财务状况,能够保障主要股东的资质,防范实力不济的机构参金管理公司可能带来的风险。

(2)主要股东为专业人士的,应当符合以下条件:取得基金从业资格,并在境内外资产管理行业从业10年以上;个人金融资产不低于人民币3000万元;具有经营金融业务或者管理金融机构的良好业绩;没有较大数额的到期未清偿债务;最近3年没有因违法违规行为受到行政处罚或者刑事处罚,没有因违法违规行为正在被监管机构调查,具有良好的社会信誉,最近3年在金融监管、税务、工商等行政机关,以及自律管理、商业银行等机构无不良记录。

2、持股5%以上非主要股东。根据实际情况,对机构和专业人士持有5%以上股权分别规定不同的条件。

(1)持股5%以上非主要股东为机构的,应当符合以下条件:为依法设立的企业组织,净资产不低于5000万元人民币,资产质量良好,内部监控制度完善;最近3年没有因违法违规行为受到行政处罚或者刑事处罚;没有因违法违规行为正在被监管机构调查,或者正处于整改期间;具有良好的社会信誉,最近3年在金融监管、税务、工商等行政机关,以及自律管理、商业银行等机构无不良记录。

(2)持股5%以上非主要股东为专业人士的,应当符合以下条件:取得基金从业资格,并在境内外资产管理行业从业5年以上;个人金融资产不低于人民币1000万元;最近3年没有因违法违规行为受到行政处罚或者刑事处罚;没有较大数额的到期未清偿债务;没有因违法违规行为正在被监管机构调查;具有良好的社会信誉,最近3年在金融监管、税务、工商等行政机关,以及自律管理、商业银行等机构无不良记录。

3、境外股东。比照主要股东条件的调整,将原办法境外股东条件中“实缴资本不低于3亿元人民币的等值可自由兑换货币”,调整为“净资产不低于2亿元人民币的等值可自由兑换货币”。

(三)放宽基金公司股东“一参一控”、同业经营限制,弱化行业门槛管制,规范行业竞争秩序。

《公司管理办法》制定时,公募基金管理业务的经营主体只有基金公司一类机构。出于引导商业机构特别是主要股东集中精力做好一家基金公司的考虑,《公司管理办法》对股东参股基金公司有两项限制,一是参股基金公司的家数有“一参一控”的限制,即一家机构或者受同一实际控制人控制的多家机构参股基金公司的数量不得超过2家,其中控股不得超过1家;二是基金公司股东持股比例在50%以上的,该股东及其控制的机构不得经营公募证券资产管理业务。

随着《证券投资基金法》的修订,建立开放、包容、多元的财富管理行业已成为共识,证券公司等其他机构开展公募基金管理业务也已进入操作阶段,上述两项政策应适时予以调整,否则不利于壮大机构投资者队伍,打造强大的财富管理行业。为此,《管理人管理办法》从以下两个方面弱化行业门槛管制,规范行业竞争秩序,进一步激发行业活力。

首先,放宽政策限制,鼓励市场竞争。一是取消同业经营限制,允许已经控股基金公司的证券公司等其他机构申请公募基金管理业务资格,按照中国证监会的相关要求开展公募基金管理业务。二是将“一参一控”政策仅适用于参股基金公司的股东,不再向上追溯至实际控制人,也就是说受同一实际控制人控制的多家机构,可以分别参股2家基金公司(其中控股不得超过1家).

其次,针对放宽同业经营限制后可能出现的同业竞争、关联交易和利益输送,加强利益冲突防范、强化关联交易披露。一是要求存在关联关系的公募基金管理人之间不得进行损害基金份额持有人利益或者显失公平的关联交易,不得进行拉抬、打压股价等操纵市场行为以及任何形式的利益输送。二是要求公募基金管理人应当建立关联交易管理制度,规范与其他公募基金管理人间的关联交易行为。发生关联交易的,应当履行必要的内部程序并按照信息披露的要求及时进行详细披露。三是与其他关联公募基金管理人之间发生重大关联交易,公募基金管理人应当及时向中国证监会和所在地中国证监会派出机构报告。

(四)强化基金公司激励约束机制,进一步规范股东、实际控制人行为。

资产管理行业是人力资本密集型行业,建立健全科学长效的激励约束机制,充分调动发挥人才的价值和作用至关重要。否则,无法全面体现专业人士的价值,容易导致专业人员利益短期化倾向,不利于管理团队的稳定和公司的长远发展。从境外经验来看,采用公司形式的资产管理机构,大多数都允许管理层持有股份,境内的私募基金管理机构也普遍由管理团队持股。新修订的《证券投资基金法》第22条增加了公募基金管理人可以实行专业人士持股计划的规定,《管理人管理办法》对专业人士持股计划予以进一步明确,除了原则规定基金公司可以结合自身实际,实行专业人士持股计划,建立长效激励约束机制以外,还详细列明了专业人士参股基金公司担任主要股东、持股5%以上非主要股东的具体要求。

公司股东及实际控制人能够支配公司的行为,对公司的运行有重要影响。股东及实际控制人的违法违规行为和重大变化,往往会损害基金管理人的独立性和稳定性,影响基金份额持人利益。新修订的《证券投资基金法》将基金管理人的股东及其实际控制人纳入监管范围,《管理人管理办法》据此细化了对基金管理人股东、实际控制人的监管:

1、变更基金公司实际控制人的报批要求。任何单位或者个人以持有基金公司股东的股权或者其他方式,实际控制基金公司的,应当事先告知基金公司,由基金公司报中国证监会批准。有下列情形之一的单位或者个人,不得成为基金管理公司的实际控制人:(1)因故意犯罪被判处刑罚,刑罚执行完毕未逾3年;(2)净资产低于实收资本的50%,或者或有负债达到净资产的50%;(3)不能清偿到期债务;(4)中国证监会根据审慎监管原则认定的其他不适合实际控制基金管理公司的情形。

2、基金管理人股东及实际控制人的重大事项报告义务,比如主要股东、实际控制人涉嫌严重违法违规经营,被有权机关调查、采取强制措施;所持有的公募基金管理人股权被冻结、查封或者被强制执行;发生合并、分立或者进行重大资产、债务重组;被责令停业整顿、指定托管、接管、撤销、关闭,或者解散、破产;发生可能对公募基金管理人运作产生重大影响的其他事项,应当通知基金管理人并在5日内向中国证监会和公司所在地中国证监会派出机构报告。

3、对基金管理人股东及实际控制人违规行为的处罚,比如虚假出资或者抽逃出资;在证券承销、证券投资等业务活动中,强令、指使、接受基金管理人为其提供配合,损害基金份额持有人和其他当事人的合法权益;未依法经股东会、董事会决议直接干预基金经营管理或者基金财产的投资运作;未按要求及时履行报告义务,对管理人股东及实际控制人依照《证券投资基金法》第125条的规定予以处罚。

(五)其他机构开展公募基金管理业务的监管要求。

相比传统的基金公司,证券公司、保险资产管理公司、私募证券基金管理机构等其他机构是新增加的一类公募基金管理人。与基金公司设立伊始即可开展公募基金管理业务不同,开展公募基金管理业务的其他机构系已经存在,且正在经营其他业务。这些机构的公募基金管理业务资格是嗣后再取得的,因此对他们的监管与基金公司的监管存在差异。但是在具体开展公募基金管理业务方面,其他机构与基金公司均为基金管理人,他们开展业务的行为规范应无不同。因此,《管理人管理办法》对其他机构的规范遵循了功能监管的原则,即以业务监管为主、机构监管为辅、机构监管服务于业务监管。

1、业务资格的取得。《管理人管理办法》规定,经中国证监会批准,其他机构可以担任公募基金管理人。其他机构申请公募基金管理业务资格的,应当向中国证监会提交申请材料。中国证监会应当依法审核其申请,并向符合规定条件的机构核发《基金管理资格证书》。在作出核准决定前,中国证监会可以进行审查。

对于其他机构申请公募基金管理业务资格的条件,考虑到其他机构从事公募基金管理业务刚刚起步,且《资产管理机构开展公募证券投资基金管理业务暂行规定》对相关条件已经作出了要求,《管理人管理办法》规定其他机构申请公募基金管理业务资格的具体管理办法,由中国证监会另行规定。

2、业务规范。其他机构开展公募基金管理业务,应当与基金公司一样,遵循公募基金管理业务规范。主要包括:建立科学合理、控制严密、运行高效的风险管理和内部监控体系,制定科学完善的风险管理和内部监控制度,保持经营运作合法、合规,保持内部监控健全、有效;建立健全由授权、研究、决策、执行和评估等环节构成的投资管理系统,公平对待其管理的不同基金财产和客户资产。此外,还应当建立全面的防控内幕交易机制、投资管理人员管理制度、从业人员及其配偶和利害关系人进行证券投资的管理制度,建立健全信息技术系统、客户服务标准、人力资源管理制度、财务管理制度、突发事件处理预案制度,在业务经营中应当坚持稳健经营理念,保持良好的财务状况,按规定提取风险准备金,同时也可以根据自身发展战略的需要,将基金的份额登记、核算、估值、信息技术系统开发维护、投资顾问等事项外包给基金服务机构。

3、日常监管。取得公募基金管理业务资格的其他机构,应当将机构基本信息报中国证监会备案,接受中国证监会的监管。具体监管方式主要有两种,一为现场检查,二为非现场检查。非现场检查主要以审阅其他机构报送材料的方式进行,包括年度报告、公募基金管理业务内部控制制度建设与实施情况的年度专项评估报告、监察稽核季度报告和年度报告等。此外,其他机构发生与公募基金管理业务相关的重大事项,应当在5日内向中国证监会和所在地中国证监会派出机构报告,包括公募基金管理部门的设置发生重大变更;该机构或其专门公募基金管理部门的名称、办公场所发生变更;该机构的法定代表人、经营管理主要负责人、合规负责人或专门公募基金管理部门的高级管理人员发生变更;该机构或其专门公募基金管理部门的高级管理人员受到刑事、行政处罚,或者被监管机构、司法机关调查;涉及公募基金管理业务的重大诉讼或者仲裁。